W dzisiejszym wpisie chciałbym przybliżyć instytucję ochrony radnych samorządu terytorialnego, do czego okazją jest złożony pod koniec marca do Rady Miasta Zielona Góra wniosek o wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie z jednym z radnych stosunku pracy. Od razu na wstępie chciałbym podkreślić, że wpis w żadnym razie nie będzie dotyczył oceny tej konkretnej sprawy, tym bardziej, że jesteśmy na kilka dni przed wyborami do samorządu terytorialnego i komentowanie jej in concreto mogłoby być odebrane jako agitacja wyborcza. Z założenia blog miał być formą wyjaśniania mechanizmów funkcjonowania Rady Miasta Zielona Góra, czy szerzej naszego lokalnego samorządu i niech tak zostanie również w tym wypadku. Zresztą, mając na względzie jedną z podstawowych zasad procesowych prawa rzymskiego: audiatur et altera pars formułowanie jakichkolwiek opinii o tym wniosku bez znajomości stanowiska samego zainteresowanego byłoby po prostu niepoważne. Dlatego dziś chciałbym napisać o mechanizmach ochrony radnych w ogólności.
Na wstępie należy podkreślić, co często mylnie jest artykułowane w przestrzeni publicznej, że radnym nie przysługuje żadna forma immunitetu (tak formalnego jak i materialnego), to jest ochrona przed odpowiedzialnością, przede wszystkim karną. Radni samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność za swoje działania na ogólnych zasadach. Przysługuje im natomiast ochrona na dwóch płaszczyznach: kwalifikowana ochrona przed czynami zabronionymi, które mogą się dopuścić wobec nich inne osoby, oraz ochrona stosunku pracy.
Ta pierwsza wynika z przyznania z mocy ustawy o samorządzie gminnym radnym statusu funkcjonariusza publicznego, co oznacza, że popełniane wobec radnych niektóre z przestępstw będą bądź surowiej karane, bądź też prowadzone przez organy ścigania z urzędu, a nie w trybach oskarżenia prywatnego. Chodzi tu przede wszystkim o ochronę radnych przed znieważeniem. Instytucja ta ma jednak wymiar czysto teoretyczny. W praktyce nie występują przypadki aby znieważony radny doczekał się kwalifikacji zniewagi w ochronie jak dla funkcjonariusza publicznego, ponieważ to, zgodnie z art. 226 Kodeksu karnego, musi nastąpić podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Oznacza to, że wszelkie „słowa krytyki” w mediach społecznościowych pod tą ochronę się nie kwalifikują.
Znacznie większe znaczenie w praktyce ma druga forma ochrony, to jest ochrona stosunku pracy radnego. W jej ramach, jak wynika z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, każdy pracodawca, który chce zwolnić zatrudnianego radnego, musi uzyskać zgodę rady gminy. Uwaga: dotyczy to każdego rodzaju zatrudnienia, które ma cechy tzw. pracowniczego, a więc nie tylko umów o pracę (wszystkich typów, na czas określony, nieokreślony, na okres próbny), ale również powstałych w wyniku wyboru, powołania, czy tzw. spółdzielczych stosunków pracy. Natomiast ochrona radnemu nie przysługuje, jeśli jest on zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, czy innej umowy o świadczenie usług.
Po drugie, dotyczy to wszystkich rodzajów rozwiązania stosunku pracy: za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia (z winy pracownika i bez winy pracownika), nawet z przyczyn tzw. ekonomicznych zakładu pracy. Jedyny wyjątek to zwolnienia grupowe, w ramach których ochrona radnego zostaje uchylona. Co ważne, zgodnie z wyrokami Sądu Najwyższego zgoda rady gminy będzie wymagana nawet w przypadku, kiedy pracodawca chce nie zwolnić pracownika, lecz jedynie zmienić mu warunki pracy lub płacy, ponieważ jak wskazano w orzecznictwie SN w razie odmowy przyjęcia tych warunków wypowiedzenie zmieniające przekształca się w wypowiedzenie definitywne, a więc winno być też ocenione przez radę.
To prowadzi nas do wyjaśnienia najważniejszego zagadnienia w związku z ochroną radnego, a mianowicie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kiedy rada może odmówić wyrażenia zgody na zwolnienie radnego. Zgodnie z przywołanym przepisem rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Sprawa jednak nie jest prosta. Pojawiły się bowiem dwie interpretacje powyższego przepisu. Według pierwszej, rada gminy musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeśli to rozwiązanie ma związek z wykonywaniem przez radnego mandatu, ale musi wyrazić zgodę, jeśli to rozwiązanie nie będzie miało z mandatem niczego wspólnego.
Według innego poglądu, przepis ten oznacza jedynie obowiązek rady odmowy zgody tylko jeśli jest to uzasadniane kwestiami związanymi z mandatem, we wszystkich pozostałych przypadkach rada może się zgodzić na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, ale nie musi. Ostatecznie ten drugi pogląd przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny.
Reasumując, rada może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy nawet jeśli pracodawca wskazuje, że zamiar zwolnienia nie ma nic wspólnego z mandatem radnego (tak jest w przeważającej większości), ale aby wykluczyć przypadki kumoterstwa wskazuje się, że taka odmowa ma mieć oparcie w obiektywnych przesłankach, a nie chęci „pomocy” wobec obiektywnych kryteriów.
Natomiast bez względu na to, jaką decyzję rada podejmie, nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że rada ma obowiązek wniosek pracodawcy poddać pod głosowanie. We wcześniejszych wpisach na tym blogu kilkukrotnie wskazywałem na to, że niestety w Radzie Miasta Zielona Góra w ostatnich latach zapanowała moda na unikanie tematów dla większości niewygodnych udawaniem, że ich nie ma. Mimo, że jeszcze w lutym tego roku zapowiadano sesję nie tylko w marcu ale też w kwietniu (jeszcze przed długim weekendem) to już na posiedzeniu w dniu 26 marca br. miało miejsce oficjalne pożegnanie z wręczeniem pamiątkowych dyplomów. W mediach prezentuje się stanowisko, że jest to sprawa „błaha” nie warta zawracania głowy radnym oraz że zlecono sporządzenie opinii prawnej. Tymczasem w sprawie zgody na zwolnienie czas ma znaczenie bardzo istotne. Jak bowiem wynika ze złożonego wniosku, pracodawca zamierza rozwiązać z radnym stosunek pracy na podstawie art. 52 Kodeksu pracy, a więc z winy pracownika. Zgodnie z tym przepisem musi to nastąpić w ciągu jednego miesiąca od powzięcia przez pracodawcę wiadomości o okolicznościach uzasadniających rozwiązanie umowy. Brak decyzji Rady Miasta Zielona Góra może pozbawić pracodawcę możliwości realizowania swoich uprawnień i niestety po raz kolejny dać powód do formułowania zarzutów o kumoterstwo. Uważam, że pomimo wyborczego okresu konieczne jest niezwłoczne zwołanie sesji Rady i po wysłuchaniu stanowisk zainteresowanych podjęcie decyzji. Każda ze stron, tak pracodawca jak i radny, może kwestionować uchwałę przed sądami, jeśli nie będzie się z nią zgadzał. W przeciwnym razie doprowadzimy do dalszego deprecjonowania znaczenia Rady Miasta Zielona Góra wśród mieszkańców Zielonej Góry zarzutami o kolesiostwo.